В конце марта – начале апреля в Иркутской области начнет работу Уставный суд. По статусу на региональном уровне этот орган сопоставим с Конституционным судом России.
Его основной задачей станет проверка региональных и местных нормативно-правовых актов на соответствие главному документу Приангарья – Уставу. Решения пятерки судей, а именно столько будет служить Фемиде в главном доме правосудия региона, обязательны для исполнения и практически не подлежат обжалованию. Одни эксперты создание суда называют исторически важным событием, другие говорят, что введение нового института позволит областной власти манипулировать политическими процессами, и у Серого дома появится серьезный рычаг давления на мэров и законодательные органы всех уровней, в том числе на Заксобрание.
История вопроса
Уставный суд – это самый большой государственно-правовой долгострой Приангарья. О необходимости введения этого института заговорили еще 20 лет назад, когда в 1995 году приняли Устав Иркутской области. В то время на всех уровнях вертикали царил бардак. Чиновники на местах наштамповали горы документов, которые не только противоречили Уставу региона или Конституции, но и в принципе здравому смыслу. Для хоть какой-нибудь защиты Устава в порядке эксперимента была учреждена Уставная палата – она и стала прообразом сегодняшнего суда. На ее заседаниях, конечно, пытались разобраться в правовых конфликтах между территориями, исполнительной и законодательной ветвями власти, но эффекта не было. Палата обладала лишь экспертно-консультативными функциями, ее решения не были обязательными для исполнения. Она проработала три года и успела рассмотреть всего девять дел.
В Сером доме понимали, что из-за ограниченного правового статуса палата не могла быть инструментом для решения разного рода споров. Поэтому в 1998 году в Устав внесли поправки, предусматривающие учреждение Уставного суда. Но вдруг процесс затормозился. Эксперты тогда связывали это с нежеланием региональной верхушки, в большей степени парламента, одобрить создание столь влиятельного органа.
Всплеск эмоций по этому поводу пришелся на время правления Александра Тишанина. Во время объединения с Усть-Ордынским Бурятским округом губернатор пытался вернуться к созданию суда. При нем даже объявили конкурсный отбор на должность судей. Но из-за конфликта Александра Георгиевича с областным парламентом идею благополучно похоронили, а проект вновь отложили в долгий ящик.
Новый раунд начался уже при Сергее Ерощенко. О намерении создать Уставный суд глава региона объявил в своем ежегодном послании в 2014-м. И в этот раз машина заработала на редкость проворно. В Устав внесли необходимые поправки, разработали пакет законопроектов. Уже в ноябре 2014 закон приняли. Его разработкой занимался Институт законодательства и правовой информации имени М. М. Сперанского. Директор института, известный юрист Алексей Петров, уверен, что создание Уставного суда Иркутской области является историческим событием, которое он ставит по значимости в один ряд с объединением области и Бурятского автономного округа.
- Полномочия суда заключается в том, что он различными правовыми средствами обеспечивает защиту Устава – основного законодательного акта региона. Это осуществляется через проверку областных и муниципальных правовых актов на соответствие Уставу. Есть полномочия у суда рассматривать вопросы компетенции между разными ветвями власти. Эти вопросы не вправе решать ни один другой орган.
А против кто?
Как выяснилось, противников введения нового судебного органа в Иркутской области немного. По крайней мере, согласных озвучить позицию открыто. Так не для печати некоторые мэры высказали журналистам Ирксиба озабоченность созданием суда. Им непонятно, зачем нужен еще один орган, проверяющий акты, если этим занимаются федеральные суды и прокуратура. Главная же причина, по их словам, кроется в том, что по решению Уставного суда любой мэр любой территории может лишиться кресла. Механизм смещения неугодных персон прост: если решение Уставного суда не исполняется, то, в зависимости от обстоятельств, это может привести к роспуску представительного органа власти или отрешению главы муниципального образования по решению высшего должностного лица. При определенных условиях последствия могут быть и для Законодательного собрания Иркутской области.
-- Мэры могут иметь возражения по следующему моменту. Если Уставный суд принимает решение о несоответствии акта какого-нибудь муниципалитета Уставу области, и такие акты есть в других муниципальных образованиях, то и они утрачивают силу. Придется приводить документы к должному виду, -- поясняет Роман Буянов, полномочный представитель губернатора в Законодательном собрании региона.
В областном парламенте против суда голосовали коммунисты и представители «Гражданской платформы», другие депутаты не предлагали серьезных поправок при обсуждении. Правда, спикер Людмила Берлина настаивала на переносе сроков начала работы суда на 2016 год, аргументируя это тем, что в сегодняшних условиях деньги на деятельность органа, а это более 30 миллионов рублей в год, можно было направить на социалку. Но депутаты проголосовали следующим образом:
За - 29
Против - 7
Не голосовало - 4
Отсутствовало - 4
Кроме того, в федеральном суде правовой акт может быть оспорен, если он затрагивает и нарушает права конкретного заявителя. А обратиться в Уставный суд может и гражданин, и общественной организация, и муниципалитет.
Для кого суд?
-- Правом обращения в новый орган обладают губернатор, депутаты, избирательные комиссии, контрольно-счетная палата, главы муниципалитетов, общественные организации. Это означает, что любое лицо может обратиться в эти структуры, чтобы они смогли помочь отстоять права в Уставном суде, -- отмечает Алексей Петров.
Деятельность Уставного суда способны активизировать уполномоченные по правам человека, детей, предпринимателей. До этого у омбудсменов не было реальной власти в том смысле, что правозащитники не могли принимать решения, которые кого-нибудь к чему-нибудь обязывали.
А судьи кто?
Иркутская область стала 18 субъектом федерации, где введен новый орган. Осталось его сформировать. У соискателей есть время до марта, чтобы представить документы конкурсной комиссии. Претендентов, по мнению экспертов, окажется более чем достаточно, хотя официально пока никто документы не представил – говорят, хлопотное это дело. Тем не менее итоговый список претендентов в Законодательное собрание на утверждение внесет губернатор.
В кулуарах не исключают, что в список могут попасть такие юристы-тяжеловесы, как бывший депутат Госдумы Юрий Курин, все тот же директор Института законодательства и правовой информации имени Сперанского Алексей Петров и бывший ректор Иркутского юридического института Генеральной прокуратуры РФ генерал-майор Валерий Андриянов.
Насколько эффективно будет работать Уставной суд Иркутской области, покажет время. Но в администрации губернатора уверены, что орган Приангарью нужен.
- Мы проанализировали работу Уставных судов в других регионах. Удачный пример – Свердловская область. Там граждане оспаривают нормативно-правовые акты мэра Екатеринбурга (мэр Екатеринбурга – Евгений Ройзман, борец с наркоторговлей, основатель фонда «Город без наркотиков» - прим. ред.) о предоставлении земельных участков под индивидуальную жилищную застройку. Граждане борются с точечным строительством. Достаточно эффективно работает судебный орган, — говорит Роман Буянов.
По его словам, одним из важных этапов становления суда будет и создание реестра законодательства Иркутской области. В том числе правовых актов всех муниципальных органов власти. Таким образом, область сможет контролировать и воздействовать на любое решение, принятое на местах.
Конечно, у Уставного суда плюсов, может, будет и больше. Главное, по мнению наблюдателей, чтобы исполнялся п. 2 ст. 3 Закона об Уставном суде Иркутской области: «Уставный суд Иркутской области решает исключительно вопросы права и не вмешивается в политические отношения».
Сергей Шмидт, политолог, доцент кафедры мировой истории и международных отношений ИГУ:
- На мой взгляд, можно выделить минимум два чрезвычайно положительных момента в самой идее областного Уставного суда. Давать характеристики реализации этой идеи еще рано - эта реализация только началась.
Первое. Только немой не критиковал конструкцию власти в современной России за отсутствие реального разделения властей, за чрезмерную вертикализацию и т.п. Такая критика справедлива. С учетом этого любое недекоративное структурное усложнение власти является благом, ибо хотя бы отчасти создает ситуацию пресловутых «сдержек и противовесов», что всегда являлось сильной стороной разделения властей. Структуры, наделенные реальными полномочиями, способные организовывать ограничивающий или хотя бы амортизирующий эффект для не самых удачных управленческих решений исполнительной власти в регионе, ну и для решений местного самоуправления конечно же очень полезны. Уставный суд вполне мог бы справиться с этой задачей. Я уж не говорю о том, что любая внешняя оценка управленческих решений полезна сама по себе.
Второе. Уставный суд позволит хотя бы часть конфликтных ситуаций переводить из сферы скрытых от лишних глаз подковерных конфликтов, а также разных теневых договоренностей в публичную сферу. Делать их открытыми для СМИ и общества. Полезность этого, на мой взгляд, просто не нуждается в дополнительной аргументации.
Разумеется, говоря о плюсах, следует сказать и о возможных минусах. Первое, что бросается в глаза - Уставный суд все-таки обременителен «по бюджету». Думаю, что если удастся секвестировать расходы на него, это будет способствовать формированию общественного доверия к нему.
Конечно, Уставный суд может стать дополнительным инструментом губернаторской власти – несмотря на то, что управленческие решения самого губернатора могут становиться объектом рассмотрения судей. В любом случае это все перевод политической жизни в публичное и юридически-обоснованное пространство, что намного лучше любой теневой грызни.
Повторюсь. Идея суда выглядит вполне годной. Реализация этой идеи – это уже другой сюжет. Посмотрим, что получится. Оценим.
Максим Зимин, президент Байкальского регионального фонда "Наша Сибирь", политолог:
- Первоначальной интриги с созданием Уставных судов уже нет. Она существовала, когда определялись со сроками начала работы этого новообразования - грубо говоря, по "губернаторскому " или "берлинскому " вариантам. Теперь кое-какая интрига будет касаться личности самого главного уставного судьи.
Что касается целесообразности структуры, отмечу следующее. В странах, где законы принимаются на длительный срок, не безмозгло, не "под текущую ситуацию", без постоянных крутых поворотов, подобные суды может быть и не нужны. У нас, к сожалению, всё не так. Насколько я понимаю, компетенция Уставных судов будет распространяться на муниципальные правовые акты, взаимоотношения между муниципалитетами друг с другом и государственными органами.
А муниципальная нормативка – она же не сама по себе возникает и живет, а продолжает плещущий через края "креатив" федерального законодательства. У нас даже способы формирования местной власти - основа основ - меняется кардинально каждые несколько месяцев - то прямые выборы, то сити-менеждеры, избираемые думами, то снова прямые выборы, то кривые выборы с сити-менеджерами, назначаемых конкурсными комиссиям, то аж несколько моделей сити-менеджерства. Сами выборы происходят реже, чем законы о выборах принимаются.
Туда-сюда, как косточки на счетах, перескакивают полномочия муниципалитетов. А ведь они вынуждены действовать и как-то выживать по всему спектру меняющихся законов - от ЖКХ до организации дошкольных учреждений. И теперь представьте непосредственных разработчиков муниципально-правовых актов, которые вынуждены учитывать всю эту кашу, которая на них ежедневно сваливается и меняет правила их работы. Тут и без злого умысла запутаться и допустить "коллизии" проще простого. А каково в глубинке, где кадровый дефицит с компетентными муниципальными служащими? Неизбежны сотни противоречащих друг другу документов. Прокуратура уже завалена этой работой.
Уставные суды и будут эту кашу как-то устаканивать. По стране вовсю идет процесс создания Уставных судов, мы не первые и не последние. Что касается нашего суда, то если эту структуру возглавит, например, человек уровня Виктора Игнатенко (или даже он сам), то за эффективность новой структуры, по-моему, можно не переживать.
